在社区居家养老服务不断推进的过程中，一线实践者往往感受到一种共通的压力：事情都在做，但协调难、推进慢、阻力大。

2025年11月27日，“社区居家养老服务高质量发展研讨会”于第十一届中国国际老龄产业博览会(SIC老博会)现场同期举办，各地民政部门、养老机构及相关企业代表到会交流。中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师陈永杰正是从这一“现实困境”切入，围绕当前社区居家养老的现实挑战提出了多项值得关注的观点。

在听完多地民政的实践分享后，陈永杰教授首先指出：当前我国养老服务面临社区居家养老推进难的问题，是源于治理结构本身的复杂性。

在养老服务领域，民政部门往往需要同时与多个平行部门协同推进工作，涉及民政、卫健、医保、人社、住建、残联等多个部门。其对比日本、韩国等国由一个部门统筹“长期照顾”的模式，在职能分散的格局下，我国民政系统仍能推动一系列实践探索，本身已十分不易。因此，一些推进过程中的困难和摩擦，并非能力问题，而是结构性约束的自然结果。

他强调，从中长期看，应通过机构改革理顺部门职责；短期则应加强跨部门协调机制建设，打通政策堵点，形成合力。

陈永杰教授首先指出了一个常被忽视、却影响深远的问题——概念本身的差异。

在国际比较中，他发现：

√ 中国使用的是“养老服务”

√ 日本、韩国使用的是“长期照护（Long-term Care）”

两者看似接近，实则差异巨大。“养老服务”意味着所有老年人、所有与老年相关的社会服务，都被纳入同一政策框架。

“长期照护”则聚焦失能、失智、生活不能自理的少数高需求群体。

第二个关键词，是分层。

陈永杰教授认为，当前养老服务面对的，并不是一个同质化的老年群体，而是结构差异明显的不同人群。他将当前养老服务面向的人群划分为三类：

1️⃣ 以民政兜底为主的困难救助对象

2️⃣ 数量最大、需求最多样的普通退休职工和居民

3️⃣ 具备较强支付能力的高收入老年群体

这三类人群在服务需求、支付能力以及适用的政策工具上，存在着明显差异，也决定了养老服务不可能用同一套方式加以覆盖。

例如，长期护理保险更多面向的是具备一定支付能力、但又存在照护需求的“中间层”；而以市场为主导的银发经济模式，则很难自然覆盖最底层的困难群体。

在这样的结构下，民政部门既要承担兜底保障的职责，又被寄予推动养老服务市场化、多元化发展的期待，工作重心客观上面临拉扯。也正因如此，陈永杰教授强调，只有在服务对象分层更加清晰的前提下，政策设计和资源配置才能更有针对性，养老服务体系的运行也才能更加聚焦、有序。

在此次研讨交流中，“护理人员短缺”几乎是各地都会反复提及的现实问题，针对这一高频议题时，在陈永杰教授看来，如果只从培训不足、从业意愿不强等角度来理解，那仅是停留在表层。

换个视角，从市场运行的基本逻辑入手，其指出根本原因在于“价格机制失灵”。

以家政与养老服务的对比为例，养老服务与家政服务在用工形态上高度相似，但在服务定价上却往往存在明显差异，养老服务的时薪明显低于家政服务，护理人员自然会倾向流向收入更高的岗位。

“这不是培训问题，也不是年轻人愿不愿意干的问题，本质上是我们给多少钱的问题。”

因此，陈教授认为，解决养老人才短缺的问题，应正视定价机制，建立符合市场规律的薪酬体系，通过提升待遇吸引人才，而非仅靠培训或宣传。

社会力量能否真正参与养老服务，重点在于是否找准了各方参与的内在动机。这是陈永杰教授最后提出的一个概念。

“我们经常说要动员社会力量，但更重要的是，要弄清楚他们为什么要参与。”

陈教授进一步分析不同主体参与养老的动机：

对于家庭而言，主要是依赖亲情责任与情感纽带；对于市场机构，参与养老服务的前提是具备合理的收益预期，或创造盈利空间；而对于社会组织/第三部门，其参与通常是建立在价值认同、社会联系或长期形成的社区关系之上。

以广东第三部分为例，一些并未正式登记的民间组织，如宗族、祠堂等，之所以能够长期参与养老服务，正是因为其服务对象与组织自身在血缘、文化和社区认同上高度重合。

在陈教授看来，真正调动社会力量参与养老服务，前提是理解其“为何参与”，再将不同主体的动机与养老服务需求进行有效衔接，仅靠动员和号召，将很难形成真正稳定的参与机制。

他认为，社区居家养老并不是“做不做”的问题，而是“怎么做、为谁做、用什么机制做”的问题。

当概念更清晰、分层更明确、机制更符合现实、动机被真正理解，社区居家养老才能从“努力推进”，走向“稳步发展”。