——聚焦《国务院办公厅关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》实施一年余

2024年1月，《国务院办公厅关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》（以下简称《意见》）发布，首次以银发经济命名的这份中央文件对加快银发经济规模化、标准化、集群化、品牌化作出全面部署，清晰勾勒出银发经济的发展蓝图。政策落地一年多来，在政策红利持续释放与市场需求加速升级的双重驱动下，我国银发经济实现了从概念升温到实践深化的跨越式发展，成为扩大内需、稳定增长的重要支撑，更让“老有所养、老有所安、老有所乐”的民生愿景逐步照进现实。

一年来，银发经济发展的政策体系逐步建立。相关部门接续出台人才队伍、养老消费、金融支持、银发旅游列车等专项配套政策，16个省份制定《意见》实施方案、发布支持政策。各地普遍将老年助餐、居家助老、老年健康和养老照护等事项纳入政府民生实事，切实解决老年人的急难愁盼。如上海市十多个部门联合发布《上海养老金融服务银发经济高质量发展的工作方案》等。

近年来，北京市通过创新居家社区养老服务新模式、新业态，先后建设了100个街道、乡镇区域养老服务中心，为老年人提供家门口的普惠养老服务。图为老人们在北京市朝阳区来广营区域养老服务中心福寿苑养老公寓内吃午饭。新华社记者 李欣 摄

市场参与度不断提升。数据显示，我国现存银发经济相关企业约50万家。已有17家央企、64家省属国企在智慧健康养老、康养旅游、养老金融、老年用品制造等关键领域布局。家装、家电、服装等一些传统行业的企业逐渐从不愿产品贴上“老年”标签，到主动转型、跨界进入银发赛道。进博会、消博会、“中国品牌日”、各地老博会等平台，积极开展优质品牌和产品、技术推介，加速企业进入银发经济领域。

中国发展改革报社记者了解到，国家发展改革委、商务部、民政部将居家适老化改造纳入消费品“以旧换新”补贴支持范围，2024年累计补贴约130万件产品，补贴金额约30亿元，2025年补贴标准提高到30%。同时，国家发展改革委统筹中央预算内投资、地方政府专项债等资金渠道，支持养老项目建设，带动地方政府和社会力量投资银发经济。中国人民银行设立5000亿元服务消费和养老再贷款，加大对养老产业金融支持。市场监管总局制修订一批养老服务、适老化改造等领域的国家标准和行业标准。

《意见》提出“银发经济涉及面广、产业链长、业态多元、潜力巨大”的判断，在过去一年多的发展中得到充分印证。作为衡量产业发展的核心指标，我国银发经济市场规模实现稳步攀升，不同机构监测数据均显示出强劲增长态势。淘宝天猫平台2024年“双十一”期间，健康体检等老年服务产品成交3.9亿元，同比增长51.3%，老年健康食品成交16.6亿元，同比增长14%；中国社会福利与养老服务协会去年底发布的《银发经济蓝皮书》显示，当前中国银发经济规模已达7万亿元左右；国家信息中心的研究则进一步指出，去年市场规模已突破8.3万亿元，预计到2030年将超过20万亿元。这一规模庞大且持续扩张的市场，正成为经济发展的“稳定器”与“增长极”。

市场活力的充分释放，首先体现在经营主体的快速集聚。政策明确的发展导向让各类资本看到了银发赛道的巨大潜力。从市场参与结构看，呈现出“国企引领、民企活跃”的多元化格局，一是国资平台公司日趋规模化、连锁化。通用、华润等集团公司突出医疗健康主业，布局医疗机构514家、医疗床位7.45万张；通用、国投、诚通、国药等集团公司接收227家脱钩改革养老机构，提供养老床位11444张。保利健康在全国七大主要片区完成布局，管理养老床位数量逾万张。北京、河北、山东、上海、广东、山西、湖南、江西等省份所属国有企业已成为本地发展健康养老产业的综合平台和中坚力量。二是民营资本、境外资本、各类产业投资基金蓬勃发展。天眼查数据显示，截至2025年1月25日，全国共有各类在营民营养老企业32万余家，其中港澳台投资企业和外商投资企业3904家。安徽等多地设立健康养老服务产业基金投资养老服务产业。三是优质知名企业品牌不断涌现。在健康养老、智慧养老、医疗器械、保健品、养老地产、养老保险等领域，陆续涌现出悦心健康、积成电子、鱼跃医疗、汤臣倍健等上市公司。海尔康养、天鹅到家、携程老友会、可靠股份等企业入选银发经济网站AgeClub 评选的“2024年度银发经济影响力十大品牌”。

 

银发经济的蓬勃发展，植根于我国庞大的老年人口基数与消费群体的代际更迭。民政部数据显示，截至2024年底，我国60周岁及以上老年人口达3.1亿人，占总人口的22.0%，首次突破3亿人关口，其中65岁及以上人口22023万人，占比15.6%。更值得关注的是人口结构特征的变化，第七次全国人口普查数据显示，健康和基本健康的老龄人口占比达到87.25%，70岁以下老龄人口占比过半，80岁以下老龄人口占比将近九成，这一群体特征为银发经济奠定了市场基础。

在人口结构变化的同时，消费群体的代际更迭引发了需求结构的根本性变革。与“40后”“50后”的传统老年人相比，生于第二次出生高峰的“60后”等“新老人”群体，具备身体状况更好、财富积累更多、受教育程度更高、生活预期更丰富的显著特征，其消费能力与消费意愿大幅提升，成为银发消费的绝对主力军。上海市消费者权益保护委员会2025年6月发布的《上海新银发群体消费习惯调查报告》印证了这一趋势，以白领、教师、公务员等为代表的“新退休群体”，消费需求高度集中于健康养生、旅游社交、兴趣爱好等领域。

近年来，湖北孝昌县持续优化拓展适老化服务场景，推动老年群体办事体验和养老服务从“基础保障”向“品质服务”跨越，不断提升老年群体的获得感、幸福感。图为在孝昌县老年大学，学员们在学习葫芦丝吹奏。新华社记者 伍志尊 摄

需求结构的升级具体表现为三大转变：从基础生存需求向品质生活需求转变，从单一物质需求向多元精神需求转变，从被动接受服务向主动参与体验转变。国家税务总局2025年7月公布的税收数据直观反映了这一变化：今年上半年养老服务领域中，社区养老照护、机构养老照护、居家养老照护服务销售收入同比分别增长30.4%、22.6%、18%；健康消费领域，助行助听产品、老年营养和保健品销售收入同比分别增长32.2%、30.1%；文娱消费领域，老年旅游服务、体育健康服务、文化娱乐活动销售收入同比分别增长26.2%、23.9%、20.7%。

安徽省61岁的吴女士退休后热衷旅游，“弥补了年轻时的遗憾”，希望能有更多适配老年人的旅游产品；江西省62岁的程女士通过线上平台学习中医养生课程，同时在线上学习古筝，夏天在山区避暑时还背着古筝，这样能够及时上交课程布置的作业；多位老年人告诉记者，他们对社区老年食堂、老年人活动中心等便民服务机构给予高度评价，认为这些服务精准契合了日常需求。

面对持续升级的市场需求，银发经济供给侧加快创新步伐，在政策引导下实现了产品、服务与业态的全方位升级。《意见》提出的“丰富老年用品和服务供给”要求逐步落地，老年食品、康辅器具、养老地产、老年护理、医养结合、休闲旅居、适老服务、智慧养老等多个细分领域，不仅完成了“从无到有”的布局，更在多个领域实现了“从有到精”的跨越。

产业加快集聚扩容。多地积极探索发展潜力产业，培育形成老年医药、特医食品、康复辅助器具、抗衰老等产业集群。《老年用品产品推广目录》《智慧健康养老产品及服务推广目录》陆续发布，累计推广适老化产品和服务1000余项。今年1~4月，我国适老化产品新增2.87万种，同比增长255.2%，其中电动轮椅、代步车等助行类产品在政策驱动下呈现爆发式增长，同比增长1032%。

银发产业业态间也在加速融合创新。一是养老金融稳步发展，投资支持养老服务业。截至2024年11月末，大型商业银行商业养老金业务累计开户超过180万个，专属商业养老保险保单超过80万件，个人养老金开户人数突破7000万人，特定养老储蓄存款客户人数18万人。截至2024年三季度末，人身保险资金私募股权基金投资中，42只基金产业方向包含养老产业，投资余额合计484.3亿元。老年用品产品实现创新升级。二是各地打造老年旅游+、康养+，并向境外延伸。河北承德开发温泉康养、秦皇岛开展四季康养；浙江绍兴开发红色、怀旧、“知青”之游，丽水打造的“研学+”和“赛事+”年接待老年游客约29万人次。三是智慧养老产品+服务高水平融合。山东加大康复理疗机器人、按摩服务机器人、中医健康管理机器人、医用机器人转运车等产品研制，遨博智能的康复理疗机器人销量超过1万台，中煊科技智能的中医健康管理机器人累计订单超过5000台。

8月22日，由哈尔滨站发车的Y891次旅游专列开启为期5天的草原畅游之旅，这是黑龙江今年开行的首趟“悠享龙江·银旅号”舒适型银发主题专列。哈尔滨铁路部门通过对车体进行适老化改造，提升银发旅客出行体验。图为当日在哈尔滨站，旅客在旅游专列前合影。新华社发（原勇 摄）

银发经济产业集群与跨区域合作在持续推进。多省份布局银发产业集群。天津在滨海新区、静海区建设1~2个生物医药特色的银发经济产业园；江苏在南京、宜兴形成生物医药、医疗器械产业以及生命健康、旅游度假集聚区；浙江在全省布局一核多区银发经济产业园。京津冀、长三角等区域合作日渐紧密。京津冀生命健康先进制造业集群成为国家级先进制造业集群，河北保定建设京津冀银发经济产业园，廊坊燕达金色年华健康养护中心95%以上的入住老年人来自北京；长三角三省一市成立旅居养老联盟，实现养老资源的整合共享。全国层面旅居康养格局日渐形成。广东、云南等14省份民政厅（局）通过《十四省区市旅居养老合作规程》，黑龙江与四川等省份17家养老行业协会建立“寒来暑往，南来北往”旅居康养伙伴关系，北京等8个省市养老行业组织建立“冬南夏北”旅居养老机构服务平台，全国层面旅居康养服务覆盖范围日渐增大。

（中国发展改革报社记者 程晖）