国务院推进养老服务发展28条意见，养老产业春风拂面！

行业动态 2020年09月16日 来源：中健联盟产业研究中心

　　4月16日，中央政府网站发布国务院办公厅《关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号），并举办国务院政策例行吹风会，民政部副部长高晓兵出席，介绍国务院办公厅《关于推进养老服务发展的意见》有关情况，回答记者问。国家发改委社会司司长欧晓理，民政部养老服务司负责人黄胜伟，人力资源社会保障部职业能力司负责人王晓君，国家卫生健康委老龄健康司司长王海东，国家应急管理部消防救援局负责人罗永强一同出席，阵容强大。

　　此次发布的推进养老服务发展的意见，共28条，干货很多，按照2019年政府工作报告对养老服务工作的部署，为打通“堵点”，消除“痛点”，破除发展障碍，健全市场机制的方向来制定的具体措施，养老圈的朋友们都非常兴奋地转发这一政策文件，今天，我们客观、理性地站在养老产业发展的角度，来学习、解读这一政策给养老产业带来的机遇与挑战，中健联盟产业研究中心组织认真学习了这一政策，现将学习心得分享给大家，16日发布的政策，有一定的政策突破，也有不少干货，同时我们也可以通过政策，来理解政府推进养老产业发展的措施和目标。

　　秉承打通“堵点”，消除“痛点”的要求，意见着手解决几个重要的堵点，并给出了具体的措施，中健联盟产业研究中心及时组织了学习，分享11点学习心得：

一、解决养老机构消防问题。

　　28条里面，有两条是为了解决养老机构的消防问题，曾经因消防问题，有人在大会上哭过，某省甚至因为消防问题，导致多数养老机构不能顺利取得养老机构设立许可证，消防一度成为影响养老发展的重要问题，此次意见用两条来解决消防的问题：

　　1、解决养老机构消防审验问题。文件要求主动提供消防技术咨询服务，依法尽快办理。对于因手续问题而非消防技术问题未通过的，由相关部门集中处理。

　　2、实施民办养老机构消防安全达标工程。这条更为具体，针对养老机构在消防方面投入不足，专门提出：从2019年起，民政部本级和地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金，采取以奖代补等方式，引导和帮助存量民办养老机构按照国家工程建设消防技术标准配置消防设施、器材，针对重大火灾隐患进行整改。用具体的行动，来支持养老机构建立消防系统。

二、精准补贴将成为发展的趋势

　　自2018年底，北京市出台政策，对非营利性和营利性养老服务给予同待补贴资格，但在16日发布的文件中，其措施的力度，还不如北京市出台的政策，意见提出：接收经济困难的高龄失能老年人的养老机构，不区分经营性质按上述老年人数量同等享受运营补贴，入住的上述老年人按规定享受养老服务补贴。从字面上理解，只有针对接收经济困难的高龄失能老年人的养老机构才不分经营性质享受同等运营补贴，普通养老机构是否享受同等运营补贴，并未明确，我们知道，运营补贴分不同的情况和不同的档次，专门强调“接收经济困难的高龄失能老年人的养老机构”，或许和政府补贴资金不足有关，重点补贴能够解决重点问题的养老机构。但不管怎么样，精准补贴都会是未来的发展趋势。

三、进一步明确支持养老规模化发展

　　从国家发改委牵头出台的普惠养老政策，和国务院发布的28条，我们都可以看到，支持养老机构规模化、连锁化发展，是今年养老服务发展，政府的重点支持对象，支持养老机构规模化、连锁化发展。打造一批具有影响力和竞争力的养老服务商标品牌，养老口牌建设，也是一直中健联盟产业研究中心重点研究和支持的具体工作。对已经在其他地方取得营业执照的企业，不得要求其在本地开展经营活动时必须设立子公司。这里提到养老企业的跨区经营，但没有明确具体范围，是在全国还是其登记管理机关辖区，只对非营利性养老机构在管辖的区域内设立多个不具备法人资格的服务网点进行了规定。对于企业来说，跨区经营是常态，文件未作明确，或许也是支持养老企业跨区经营的支持。

四、推动解决养老服务机构融资问题

　　融资难是制约养老产业发展的重要因素之一，文件虽然提出了一些解决融资难的措施，但力度还有待进一步观察，对融资的金融创新措施较少，常规性的减少中间费用等措施，较难从根本上解决养老服务机构的融资难题。对养老企业上市融资的问题，有一些具体的问题，希望能够进一步明确，比如对于非营利的民非养老机构上市的问题，宜出台明确的意见。保险是养老产业重要的资金来源，需要更有效的措施来鼓励和支持商业保险机构，更多的参与到养老服务机构的建设和运营中来，这不仅仅包括直接投资，还包括通过业务等多种方式来支持养老项目和养老服务的发展。

　　支持养老企业发行债券，是近年来一直在做的工作，也取得了不错的效果，中健联盟产业研究中心在对各地养老产业发展进行研究的过程中，也看到很多地区，特别是经济不发达地区，养老债券很好地解决了养老服务的资金难题。但也有一些已经审批的养老债券出现卖不出去的问题。同时，中小规模的养老企业有没有可能通过发行债券的方式来解决资金难题，目前的养老债券，多数都是亿元级的，多数养老机构并不需要或者当前并不需要这么大规模的资金，是否可以考虑多个养老机构打包发行，然后各自承担相应的责任，如何更好地用企业债券支持养老发展，需要进一步的措施出台。

　　以房养老作为金融支持养老服务的重要举措，相关部门已经大力推行了多年，但效果较差，既然已经被市场证明，是一个小众产品，是否可以多花点精力在金融创新方面，研发一些新的，更有效的措施来支持养老服务的发展。

　　意见提出鼓励商业养老保险机构发展满足长期养老需求的养老保障管理业务，中健联盟正在与安邦养老保险就养老领域的合作进行深入研究和试点，试图在合规的前提下，通过保险公司参与，进行金融创新，以开发新的保险+养老的服务模式。希望银保监会能够给予更多的支持，如在投保人年龄限制等方面，进行研究，让更多的老年人能够享受保险带来的服务。中健联盟产业研究中心在对国内外养老产业发展进行研究的时候，发现美国、日本等国的养老服务体系建设，保险起了非常重要的作用，未来保险在养老产业发展，除泰康模式外，应该还有更多的发展模式来支持养老服务的发展。

五、支持外资举办养老服务机构

　　意见提出全面落实外资举办养老服务机构国民待遇。意见提出对外资参与发展养老服务，享受境内资本待遇，这里的措施写得比较简单，开放外资进入中国养老市场，商务部也曾经出台过文件，但实际效果并不理想，据中健联盟产业研究中心了解，目前外资在中国发展养老业务并不太顺利，但国际知名的养老品牌，多数都已经开始涉足中国养老产业，今年，更多的外资养老品牌看好中国养老市场发展，从政府的角度来说，希望更多的力量提供的养老服务，来解决更多的养老问题，特别是政府兜底的，高龄老人照护的养老项目，而市场的实际情况是，外资的养老品牌，无论是合资，还是独资，都专注于中高端的市场，以提供高品质的养老服务为目标，以赢得中国养老市场为目标，希望政府出台的政策，不仅仅只是帮助政府解决兜底的养老服务，我们需要建立多层次的养老服务体系，不仅需要兜底的养老服务，同时也需要高品质的养老服务来满足人民日益增长对养老服务的需求。对外资和社会资本进入养老市场，要充分考虑到外资和社会资本提供养老的持续经营和服务能力，也就是说，要保障有基本的利益，才有可能吸引外资和社会资本进入养老服务领域来提供多层次的养老服务。

　　将养老康复产品服务纳入中国国际进口博览会招展范围，探索设立养老、康复展区。这是一个非常好的事情，展会一直以来都是我国养老服务推广和品牌建设的重要渠道，包括中国国际养老产业博览会等行业主流展会，正成为养老品牌推广、展示和品牌建设的重要方式。

六、大力推进养老服务人才建设

　　养老护理员是养老最重要的核心岗位之一，对养老护理员的技能标准，职业发展都需要建立完整的体系，在这方面，日本已经建立了完整的介护人员技能标准和技能培训体系，我们可以借鉴的学习，在4月1日举办的2019中国国际养老产业发展高峰论坛上，就中日养老合作，主办方邀请了日本康复第一人竹内孝仁教授讲述日本的介护和自立支援，引入日本先进的护理技术，同时学习护理人员培训，可以更高效地提高我们的养老护理服务质量。对于高校设置的“养老服务与管理”等专业，在2017年中国养老服务人才交流大会上，有院校领导就曾经提出，该专业较为鸡肋，学生看到的是“管理”而市场需要的是“服务”，并且就业前景不乐观，需要对该相关专业的设置，进行进一步的完善。

　　意见对养老人才建设，用了较大的篇幅，但干货措施并不多，很难从根本上转变养老服务人才短缺的现状。意见提出的建立养老服务褒奖机制，是一大政策亮点，养老护理人员的社会地位一直较低，除了全国性的褒奖以外，还可以鼓励社会多种形式举办褒奖养老服务人员的公益活动。并将褒奖与待遇进行一定程度的关联，从多个角度来提高养老服务人员的社会地位，让社会更多的认识到养老护理、服务人员的贡献和重要性。

七、按照包容审慎监管原则，同意“会员制养老”

　　意见明确提出：对养老机构为弥补设施建设资金不足，通过销售预付费性质“会员卡”等形式进行营销的，按照包容审慎监管原则，明确限制性条件，采取商业银行第三方存管方式确保资金管理使用安全。这也是充分考虑到了市场发展的实际情况，养老机构建设资金不足，需要有一定的渠道来解决资金难题，会员制是解决资金问题的通行方式，但因为缺乏监管，卷款跑路的案例时有发生，此次文件明确了一种会员制的形式，即采用预付费性质的“会员卡”模式。此前，北京市民政局发布政策，对自有或自建的项目，可以采用会员制，但会员收费不得高于物业的评估价值。16日发布的意见中，并未对押金制的会员模式进行规定。会员制是国际通行的养老模式，应该有一个明确的规定。

八、融合发展模式，是未来的发展方向

　　意见十九条明确提出：推动居家、社区和机构养老融合发展。支持养老机构运营社区养老服务设施，上门为居家老年人提供服务。中健联盟产业研究中心，曾经在2014年提出，在养老机构为基地，通过社区养老，辐射居家养老。此次文件中明确提出，支持养老机构运营社区养老服务设施，上门为居家老年人提供服务。这种模式，是非常科学有效的发展模式，能够更好的发挥机构养老的资源优势，社区养老的地理优势来满足居家养老服务的需求。意见提出的“物业服务+养老服务”模式，也已经有多家物业管理公司在做，但对解决老年供餐提出的解决方案力度较小，或许尝试鼓励和支持社会餐饮企业提供老年餐服务，是低成本、高效率解决老年餐的方式。

　　“时间银行”，这个一直是行业内的热点话题，探索通过建立“时间银行”来鼓励年轻的老人提供养老服务，通过时间空间置换，将会是一个很好的服务模式。

　　对于养老机构的定位，意见的表述是：完善居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。我们可以理解，当前阶段，居家和社区是养老服务的重要发展方向，但我们绝对不能忽视养老机构的重要作用，虽然从数量上，养老机构并不占优势，但养老机构在整个养老服务体系中所起到的重要作用，还需要得到更进一步的重视。在今年的全国两会上，总理强调：现在我们即便继续加大养老机构、多功能幼儿园发展的力度，但还是跟不上需求增长的速度。商务部钟山部长在两会期间的部长通道上强调，我国每年短缺的养老床位超过200万张。而2018年，我国养老机构的床位数减少了13.5万张，千人床位数降到了29.9，已经低于十二五定的床位数目标。

　　中健联盟产业研究中心建议：更加重视养老机构的发展，充分发挥养老机构的作用，养老机构是老有所养，让老年人安心养老的基本保障。2018年底，最新修改的《中华人民共和国老年人权益保障法》第五条规定：国家建立多层次的社会保障体系，逐步提高对老年人的保障水平。国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。长远来说，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系仍然是我们的建设目标。

九、老年教育是养老服务和老年生活的重要内容

　　意见提出大力发展老年教育。积极探索部门、行业企业、高校所举办老年大学服务社会的途径和方法。企业如何举办老年大学，一直是养老行业关注的热点，希望出台明确的政策，支持企业举办老年大学，或者行业协会举办老年大学，以便增大老年大学的供给，让更多的老年人，老有所学。学院式养老，经绿城提出以后，风行全国，接着有机构就提出书院式养老，本质都是以老年教育为基础的养老服务模式。期待出台更加具体的执行措施，让更多的老年人享受学有所乐的老年生活。

十、适老化改造是养老产业发展的重要领域

　　在2019中国国际养老产业发展高峰论坛上，专门设置了适老化专题论坛，邀请了两大央企的适老化业务负责人、中国老龄科学研究中心的老年宜居专家以及从事适老化的企业代表共同研讨中国养老适老化的发展和市场机遇。除了对兜底老人提供政府补贴的适老化服务外，还鼓励有条件的地方可积极引导城乡老年人家庭进行适老化改造，根据老年人社会交往和日常生活需要，结合老旧小区改造等因地制宜实施。

　　适老化改造，是老年宜居环境建设的重要内容，也是老龄化社会的基础配置，将是养老产业重要的领域之一。

十一、养老服务设施供地政策，利好养老发展

　　意见明确：完善养老服务设施供地政策。举办非营利性养老服务机构，可凭登记机关发给的社会服务机构登记证书和其他法定材料申请划拨供地，自然资源、民政部门要积极协调落实划拨用地政策。鼓励各地探索利用集体建设用地发展养老服务设施。存量商业服务用地等其他用地用于养老服务设施建设的，允许按照适老化设计要求调整户均面积、租赁期限、车位配比及消防审验等土地和规划要求。

　　养老服务设施供地一直是行业最关注的话题，这个月国土资源部出台的过度养老用地政策将过期，对养老服务设施供地的具体执行政策急需出台，此次意见明确提出，对非营利性机构，可以申请划拨用地，同时提出，鼓励各地探索利用集体建设用地发展养老服务设施。以北京为例，集体建设用地，将是发展养老服务的重要土地来源，存量商服用地转型用于养老，还需要出台具体的支持政策，以符合养老服务的特点。

　　文件还提出了，国务院建立由民政部牵头的养老服务部际联席会议制度。这个制度有点类似全国老龄委的职能，养老服务业的发展，需要更好地发挥全国老龄委的协调和研究职能。

　　此次出台的政策很多，我们学习总结了11条，与大家一起交流。其他的比如，减轻养老服务税费负担。聚焦减税降费，养老服务机构符合现行政策规定条件的，可享受小微企业等财税优惠政策。在减轻养老服务税费负担方面和之前的政策提的差不多，此次政策并没有更多的减免政策，特别是针对营利性养老企业的税费支持政策，期待在国务院文件的基础上，更多的具体措施能够尽快出台，加快政策执行的力度和执行的周期同样也是非常重要的。

　　在年初，中健联盟就曾经提出，养老产业的春天来了，此次国务院推进养老服务28条意见的发布，让整个养老行业有春风拂面的感觉！